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如何推動國有資本做強做優做大

中國經濟新聞網 2018-04-09 15:04:20

  完善國資管理體制為發展混合所有制經濟提供了條件,發展混合所有制經濟對國資管理體制提出了“管資本”的能力要求。兩者交互影響,構成新一輪國企改革的兩大主翼,為培育世界一流企業提供動力。
  
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  項安波
  
  習近平總書記在2017年10月中國共產黨第十九次全國代表大會上所作的報告里明確提出了“推動國有資本做強做優做大,有效防止國有資產流失。深化國有企業改革,發展混合所有制經濟,培育具有全球競爭力的世界一流企業”的方針,2018年3月李克強總理的《政府工作報告》里又繼續強調了這個方針。
  
  我認為,這是在總結前期系列試點工作的基礎上,開始聚焦目標、力求重點突破,指出了國企改革的目標是做強做優做大國有資本和培育具有全球競爭力的世界一流企業,兩大主攻方向是完善國資管理體制和發展混合所有制經濟。完善國資管理體制為發展混合所有制經濟提供了條件,發展混合所有制經濟對國資管理體制提出了“管資本”的能力要求。兩者交互影響,構成新一輪國企改革的兩大主翼,為培育世界一流企業提供動力。
  
  構建重視投資收益的國資管理體制為做強做優做大國有資本提供基礎環境
  
  推進國有資本做強做優做大,需要踐行以人民為中心的發展思想,體現國有資本“全民所有、全民共享”的公共屬性,構建國民共進、協調發展的經濟格局,提升國家競爭力和整體經濟效率。“做強”意味著要更加重視安全性,既要通過投資組合等資本運作常規方式避免“雞蛋放在一個籃子”里的經營風險,還要有效避免各種形式的國有資產流失;“做優”意味著要更充分利用資本的流動性,在國有資本有序進退當中實現國有經濟的布局結構調整優化。“做大”意味著要重視國有資本的盈利性,通過市場化、專業化運營,為保障國家戰略目標和國有經濟可持續發展提供可持續的國有資本投資收益,并成為公共財政的補充來源。要實現這些目標,需要進一步完善現有國有資產管理體制,淡化國有資本的“工具”和“抓手”功能,強化國有經營性資本的收益性功能。
  
  完善國資管理體制的首要問題或者前提條件是國有資產監管機構轉變職能和轉換管理方式,為提升國有資本效率和釋放國有企業活力創造基本環境。一方面,國資監管機構需要將與所有權政策制定及其他公共管理相關的職能移交給其他相關政府部門,擺脫“股東加公共管理者”雙重角色于一身的定位,以更為純粹地履行出資人代表和所有權執行機構的職責;另一方面,適應“管資本”的要求,調整組織結構和人員結構,提升管資本能力,從偏重于行政化管理轉向以市場化管理為主。更長遠地,可考慮向具有獨立民商法主體地位的公司制、市場化出資人機構轉型。此外,國資管理體制改革的節奏和力度,不能取決于所有權政策執行機構自身,而應由所有權政策制定機構來主導相關的政策制定和方案設計。
  
  構建以財務硬約束為核心的國有資本委托代理體制。首先,明確國有資本委托代理的首要目標,是提高國有資本投資收益和經營效率,這要求降低委托代理成本、提供有效激勵約束。其次,可將國有資本分類管理,如分為商業和公益兩類。第三,建立國有資本委托代理的財務制度和法律制度,形成有法律保障、可追溯產權責任的委托代理關系,實現產權制度所要求的“權責明確”。第四,重構績效評價體系和作為考核依據的財務指標體系,新的財務指標體系以股東回報率為核心,盡可能簡單、直觀但能形成財務硬約束;考核周期應適應資本“募投管退”規律性特征,更加注重中長期績效表現。總之,構建國有資本委托代理體制,要以財務約束為主線、以提高透明度為基礎,重點是強化國有股東權益保護、防范可能的權能失控風險,關鍵是保持一定壓力下的動力可持續性。
  
  創新委托代理關系。首先,基于國有資本投資、運營公司這類公司制、市場化的出資人機構,構建基于市場化原則的委托代理關系,這是完善國資管理體系和實現“以管資本為主”的核心環節。其次,黨政系統依附于國有資本的行政委托代理關系到“兩類公司”為止,自此以下轉換為市場化的經濟委托代理關系。第三,“兩類公司”既要實現從行政委托到經濟委托的轉換,又要體現國有資本的資本性和公共性這雙重屬性,還要實現政資分開和政企分開的“雙重隔離”,保證“兩類公司”具有管資本的專業能力和主動性。
  
  在高于實體企業的層面建立、完善國有資本布局政策和動態調整機制。這方面的工作包括與國家發展戰略和產業政策相結合來調整國有資本布局和流動,規范政府對國有企業資本金調整機制,構建國有資本特殊股管理制度等。當前階段,在一般競爭領域,國有資本應更多地提倡“搭混合所有制企業便車”,不追求控股權;發揮國有資本強調規范、重視社會效益的作用,利用民營資本機制靈活、重視財務效益的優勢。在十八屆三中全會《決定》明確的重要行業和關鍵領域,國有資本要重點投向,以服務國家戰略目標、體現國家意志。在民生與公益領域,國有資本要加大投入,發揮克服市場失靈作用,體現“全民所有、全民共享”屬性。
  
  完善國有資本經營預算制度,進一步推動國有資本經營預算與公共預算的有機銜接,改善經營預算收入結構和支出結構。國有資本收益上交階段要體現國有股東權益,國有資本收益支出階段要更加體現國有資本公共屬性,如在國有資本經營預算支出項中設立專項用于保障和改善民生,體現國有資本全民所有、收益全民共享。
  
  混合所有制改革是國企成長為具有全球競爭力世界一流企業的重要途徑
  
  對于具有明顯資源優勢但又具有天然缺陷的國有企業而言,混合所有制改革類似于基因改造技術,只要體制合適和機制轉變到位,將促進國有企業發生脫胎換骨式的變化。實踐也已經表明,混合所有制企業是整合不同所有制優勢而形成的具有新機制的全新企業,對體制也有新要求,將成為國有經濟的主要存在形式。我們認為,國有企業群體中成長出具有全球競爭力世界一流企業,混合所有制改革將發揮關鍵性作用。過去幾年混改試點開始發揮以點促面的作用,現在已經具備了戰略性展開的基礎。
  
  混改要進行戰略性展開,首先要解決認識問題。三十多年的探索表明,中國發展混合所有制經濟不是一種過渡性措施或短期行為,也不是不得已而為之,而是主動改革、積極推動的必然結果和發展趨勢。建議以“兩個毫不動搖”為導向、實現國民經濟協調發展和國民共進、互利共贏為重點,加強混改輿論宣傳、政策解讀,闡明目標方向和重要意義,引導地方政府和各類企業對混改加深理解,提升認識、消除顧慮,將混合所有制經濟作為中國特色社會主義經濟的重要體現和重要內容。
  
  其次,要推進混改相關配套政策的及時跟進。以“不因推進改革增加企業負擔”為原則,推動土地處置、債務核銷、資產評估、資質變更等相關配套政策的跟進與完善,明確實施細則;及時清理已經過期或不適應新形勢而需要調整的相關政策。
  
  第三,發展混合所有制經濟有多種形式,包括從企業和項目不同層面采用多種方式推進,既包括在企業層面推進雙向式進入、股權所有制性質多元化的混合所有制改革,也包括在基礎設施建設等領域的PPP等。
  
  第四,明確混改的根本目標是促進企業轉換機制。企業混改之后應及時改制。一是在推動股權多元化和優化股權結構的基礎上,完善治理結構、健全公司治理,促進國有企業轉變經營機制。二是重構國有資本出資人代表機構與混合所有制企業的關系,國有股東應以公司治理為渠道、以派出專職股權董事為手段,按市場化方式履職行權,實現國有股東人格化、做積極股東,但不干預混改后企業的日常經營。三是在符合條件的混合所有制企業,通過員工持股實現企業與骨干員工的利益和風險綁定,使最關心企業效益、了解內部信息的利益相關者成為股東。四是持續跟蹤與支持混改后的企業發展,促進轉機制落實到位。五是實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展,使轉機制能產生實際成效。此外,由于國有企業經營機制的轉變必然涉及到國有資本管理體制的完善,這就要求國有資本管理體制改革先行,為深化國企改革優化環境創造條件。
  
  (作者系國務院發展研究中心研究員)

來源:中國經濟時報-中國經濟新聞網 作者:項安波 編輯: 曹陽       
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